POLITIQUE PUBLIQUE, MODERNISATION AGRICOLE ET INSERTION PROFESSIONNELLE DANS LA CEDEAO :
L’ECOWAP, REVELATEUR DE CONTRADICTIONS AVEC LES DEFIS DE L’EMPLOI DES JEUNES DANS LA REGION ?
Jean-François Xavier KESSY (*)
(*) Centre de recherche en économie de Grenoble (CREG), Université Grenoble Alpes, France
jean-francois.kessy@univ-grenoble-alpes.fr
Mots clés :
Politique agricole – emploi – jeunes - modernisation agricole – développement durable – Afrique subsaharienne - CEDEAO
L’Afrique subsaharienne est confrontée chaque année à une arrivée massive de jeunes sur son marché du travail, particulièrement en zone rurale. Cette situation qui aura tendance à s’amplifier durant les prochaines décennies (Losch, 2016), prévaut pour l’Afrique de l’Ouest, en particulier pour la zone CEDEAO. En effet, une des singularités africaines réside dans le fait que le continent doit intégrer deux milliards d’individus d’ici à 2050 dans un contexte de faible productivité agricole, de manque d’industrialisation et d’urbanisation accélérée (Nubukpo, 2022). Au niveau de la CEDEAO, cela sonne comme une urgence car les jeunes c’est-à-dire ceux dont l’âge est compris entre 15 et 35 ans selon la définition de l’Union Africaine(1), représentent 35% de la population de la CEDEAO (World Population Prospect, 2022). Ce constat est encore plus exacerbé, car les jeunes sont les plus touchés par le chômage et le sous-emploi. La Banque Africaine de Développement (BAD) estime que le chômage et le sous-emploi(2) font partie des principaux défis de développement de l’Afrique. Selon ses estimations, 12 millions de jeunes entreraient chaque année sur le marché de l’emploi sur le continent alors qu’il ne fournirait que 3 millions d’emplois par an, soit un gap de 8 millions d’emplois chaque année (BAD, 2016). Dès lors, la création d’emplois productifs pour les jeunes africains est une nécessité, et ce afin de leur permettre d’améliorer leurs conditions de vie et de participer au développement socioéconomique (BAD, 2016).
Ainsi, dans un contexte où la plupart des économies africaines, en l’occurrence celles de la CEDEAO, demeurent principalement agricoles, des emplois devront être massivement créés dans l’agriculture et le secteur rural pour faire face à la demande croissante (Losch, 2012). Le secteur agricole joue un rôle prépondérant dans la structure économique des pays de la CEDEAO. Il représente 30% du PIB régional, emploie 60% de la population active, avec une grande importance des exploitations familiales(3) (CEDEAO, 2015). L’importance du secteur agricole dans l’économie de la CEDEAO en fait un secteur fondamental et stratégique des politiques économiques et sociales. Ainsi, les politiques publiques, notamment agricoles pourraient et devraient jouer un rôle majeur dans le processus de développement en général et en tant que levier de création d’emplois dans la région en particulier.
Selon Ribier (2008, p7), une politique agricole peut se définir comme « (…) un ensemble de mesures réglementaires, dispositifs structurels, moyens financiers et humains interdépendants, mis en œuvre par la puissance publique pour contribuer à la progression du secteur agricole »(4). Ainsi, dans le contexte des années 2000 caractérisée par les politiques d’intégration régionale, la CEDEAO s’est dotée en 2005 d’une politique agricole commune à tous ses Etats membres : l’ECOWAP. Elle est la déclinaison régionale du Programme détaillée de Développement de l’Agriculture Africaine (PDDAA), volet agricole du NEPAD(5), organe de mise en œuvre de la stratégie de développement de l’Union Africaine(6). A travers ce cadre, les pays de la CEDEAO se sont engagés à accroitre leurs efforts en faveur de l’agriculture pour stimuler la croissance agricole pour qu’elle ait un effet d’entrainement sur toute l’économie de la région.
L’ECOWAP a été élaboré dans le but d’apporter des solutions aux multiples enjeux et défis qui entravent le développement socioéconomique régional, à partir du secteur agricole. Son objectif général est de « contribuer de manière durable à la satisfaction des besoins alimentaires de la population, au développement économique et social et à la réduction de la pauvreté dans les États membres, ainsi que des inégalités entre les territoires, zones et pays » (CEDEAO, 2009, p4). Elle adresse principalement les défis de la sécurité alimentaire régionale, l’amélioration des revenus des actifs, l’intégration commerciale régionale et internationale, mais aussi la création d’emploi pour les jeunes notamment. Ainsi, dans le contexte des politiques publiques, notamment agricoles africaines, où l’empilement des enjeux et objectifs mène parfois à une cohabitation sans complémentarité ni cohérence (Coste et al, 2021), nous questionnons le choix de la modernisation du secteur agricole de la CEDEAO comme principale voie de solution des enjeux et défis auquel il doit répondre, en particulier sur celui de l’emploi des jeunes.
1. L’ancrage de l’ECOWAP dans le paradigme de la modernisation
Selon Jouve (1997) « la modernisation agricole peut-être définie (...), comme : une transformation durable de l’agriculture, intégrant le progrès technique dans les pratiques agricoles, nécessitant généralement une intensification en capital et prenant en compte le marché. ». Le progrès technique est la principale composante de la modernisation agricole et en impulse la dynamique (Jouve, 1997). Ainsi, la modernisation agricole apparait comme une combinaison de changements essentiellement techniques (choix de semences améliorées, mécanisation, motorisation…), destinés à améliorer la productivité des exploitations agricoles, leur rentabilité, leur valeur ajoutée et désormais leur durabilité, pour les différents acteurs de la chaine de valeur.
Figure 1 :
Source : auteur d’après Jouve.
Pour mettre en évidence l’ancrage de l’ECOWAP dans le paradigme de la modernisation agricole, nous nous intéressons aux modèles agricoles qui sont promus dans le cadre de politique régionale entre sa création en 2005 et aujourd’hui. Il faut noter qu’un modèle agricole est une combinaison de choix politiques, techniques, économiques, financiers et sociaux, qui orientent le développement du secteur agricole d’un territoire, et qui donne des résultats variés, en fonction de l’orientation de ces choix (d’après l’ouvrage de Gasselin et al, 2021).
Ainsi, on observe en partant de l’étude de la vision, de l’objectif général, et des résultats attendus de l’ECOWAP une volonté de fonder le développement du secteur agricole régional sur un modèle dual. Les concepteurs de l’ECOWAP ont souhaité fonder le modèle agricole régional sur deux piliers. Un premier reposant sur la transformation des exploitations familiales et un second basé sur la promotion d’entreprises agricoles. Trois axes ont été conférés à la politique agricole de la CEDEAO, dont le premier est l’accroissement de la productivité, le second objectif est celui d’accroitre la compétitivité de l’agriculture régionale, cela dans une dynamique d’intégration commerciale régionale et internationale, censée procurer des revenus décents aux actifs de la chaine de valeur agricole régionale (CEDEAO, 2017).
L’étude des différentes phases d’évolution de l’ECOWAP(7) montre bien l’adéquation de l’ECOWAP avec les principes de la modernisation agricole. En effet, on remarque de façon explicite que dans le but de parvenir à la priorité que constitue la sécurité alimentaire et nutritionnelle dans la région, l’augmentation de la productivité à travers la mise en avant du progrès technique et scientifique est fortement vulgarisée et par ailleurs centralise dans la plupart des cas l’essentiel des moyens alloués au secteur agricole, tant au niveau régional qu’aux niveaux nationaux(8). Par ailleurs on note l’importance du volet commercial dans les dispositifs de l’ECOWAP afin de parvenir à rendre plus compétitive l’agriculture régionale sur les différents marchés régionaux et internationaux.
2. Un ancrage dans la modernisation lié à des influences extérieures
a. L’ECOWAP, un cas de transfert de politique publique
L’ECOWAP, politique agricole des Etats de la CEDEAO correspond au constat que font Fouilleux et Balié (2009) à propos des politiques agricoles communes en Afrique, qui s’inscrivent dans une problématique de transfert de politiques publiques. Cette réalité prend se traduit par l’influence qu’exercent les bailleurs de fonds internationaux, les coopérations bilatérales et autres ONG dans la conception, le financement et la mise en œuvre des politiques agricoles en Afrique. Le constat de cette influence s’aperçoit également dans les mécanismes de réception de ces transferts au sein des institutions africaines (Fouilleux et Balié, 2009).
Dans le cas de l’ECOWAP, les bailleurs de fonds agissent comme producteurs d’idées et comme encadrants (Fouilleux et al 2009) à travers principalement un appui technique et financier. On peut l’observer de façon explicite dans le « Pacte régional pour la mise en œuvre de l’ECOWAP/PDDAA » adopté en 2009, notamment en son article 4 alinéa 4.2 qui traite « les engagements communs de la CEDEAO et des partenaires techniques et financiers » (CEDEAO, 2009). Ces engagements accordent un caractère légal et légitime à l’appui technique et financier extérieur, dans le cadre de la mise en œuvre de l’ECOWAP. C’est dans ce contexte qu’a été constitué l’ECOWAP donor group censé rassembler les principaux partenaires au développement au niveau régional et dont le leader est la Coopération espagnole.
Le constat de l’influence des partenaires techniques et financiers se matérialise aussi par des parallèles « sémantiques et institutionnels » (Fouilleux et Balié, 2009, p133), notamment à travers la similarité des principes de fonctionnement entre l’ECOWAP et la PAC de l’Union Européenne, qui jouit d’une aura particulière sur le continent africain (Fouilleux et al 2009). En effet les principes d’action de l’ECOWAP qui sont successivement ceux de subsidiarité, proportionnalité, complémentarité, régionalité, solidarité, partenariat, concertation, progressivité (CEDEAO, 2017), sont calqués sur ceux de la PAC(9) de l’Union Européenne.
En outre, le recours à l’aide internationale pour le financement de l’ECOWAP, notamment pour celui du PRIA(10) ou encore de l’ARAA(11), accentue le rôle des bailleurs de fonds internationaux et en fait des acteurs importants dans les prises de décisions. Cependant le manque de cohérence qui survient parfois entre ces partenaires au développement, ainsi que la multiplication d’actions parallèles à celles de l’ECOWAP provoquent des difficultés de fonctionnement et de mise en œuvre de l’ECOWAP, mais encore nuisent au leadership de la CEDEAO (Oxfam, 2015).
b. L’alignement de l’ECOWAP avec les discours dominants liés à l’emploi, la modernisation et le secteur agricole
Le débat mondial concernant l’emploi dans le secteur agricole est encadré par l’agenda 2030 des Nations Unies à travers les objectifs du développement durable (Losch, 2022). Depuis leur adoption en 2015, les ODD occupent une place importante dans le cadre politique promus par les agences internationales de développement, qui exercent une influence considérable sur la coopération internationale et les programmes d’assistance des donateurs (Losch, 2022). Dans le contexte subsaharien et donc ouest-africain, l’ODD 1 relatif à l’éradication de la pauvreté, l’ODD 2 relatif à l’élimination de la faim à travers l’atteinte de la sécurité alimentaire et nutritionnelle, mais encore l’ODD 8 qui s’intéresse quant à lui au travail décent et la croissance économique, sont depuis lors des références clés pour toute intervention pour le développement agricole et la création d’emplois décents dans ce secteur.
L’emploi décent constitue une des priorités de l’agenda international du développement et cela a d’importantes conséquences dans les pays où l’agriculture joue un rôle de premier plan dans l’économie et l’emploi, tels que ceux de la CEDEAO. En effet, le soutien massif des partenaires au développement au secteur agricole aux pays d’Afrique subsaharienne et ainsi de la CEDEAO est relayé par les politiques d’intégration régionale et nationale sur lesquels ces derniers exercent une influence considérable. Ces politiques ont pour caractéristique commune d’encourager les recettes de la modernisation telles que l’accroissement de la productivité et le développement de l’accès au marché (Losch, 2022), comme on peut le voir avec l’ECOWAP.
Le discours dominant actuel sur le développement agricole reste ancré dans le paradigme de la modernisation basé sur le progrès technique et la centralité de l’optimum productif (Losch, 2022). Si les questions du développement agricole pour atteindre les objectifs de sécurité alimentaire et nutritionnelle, mais aussi de création d’emploi pour les jeunes dans la CEDEAO sont incontestables, de vives interrogations sont suscitées par les recettes vulgarisées dans ce sens. Selon Losch (2022), cette caractéristique fait qu’en définitive, l’intégration systématique de l’objectif d’emplois décents dans les politiques régionales telles que l’ECOWAP, participe à brouiller les nouveaux défis et entraine une déconnexion entre les politiques, leurs instruments et leurs objectifs attendus.
En effet l’emploi décent semble être un principe général, un indicateur dont l’impact sur l’action publique pour le développement agricole est limité, en raison des objectifs de productivité et de rentabilité qui sont au cœur des politiques de développement agricole en Afrique subsaharienne, telles que l’ECOWAP dans la CEDEAO. Les limites de la modernisation agricole qui ont pu être observées ailleurs dans le monde telles que la non-durabilité des systèmes de production ou encore la faible intensité en main d’œuvre inhérente à ce paradigme questionnent son rapport à la création d’emplois décents. Par ailleurs, ce questionnement est plus exacerbé dans le contexte de l’Afrique subsaharienne et de la CEDEAO où les tendances démographiques inédites, renforcées par le nombre croissant de jeunes arrivant sur le marché du travail chaque année et par l’importance du secteur agricole dans l’économie régionale. L’urgence du contexte de l’Afrique subsaharienne et de ainsi de la CEDEAO laisse peu de marge de manœuvre pour répéter les erreurs du reste du monde en employant les mêmes méthodes.
3. Les contradictions de l’ECOWAP avec les objectifs en matière d’emplois dans la région
L’analyse des modèles agricoles promus par l’ECOWAP révèle que la question de l’emploi des jeunes est traitée comme un résultat attendu de la modernisation du secteur agricole de la CEDEAO. En effet, l’ECOWAP s’inscrit dans le paradigme de la modernisation, impliquant une mise en avant du progrès technique (mécanisation, motorisation, chimisation, augmentation des surfaces cultivées…) dans les pratiques, une intensification en capital et une forte orientation vers le marché. Si les succès de ce paradigme sont indéniables notamment en termes de gains de productivité (Losch, 2022), ses effets mitigés sur l’emploi agricole invitent à s’interroger sur la justesse de ce choix dans l’ECOWAP, en particulier dans la résolution de la question de l’emploi des jeunes.
La modernisation permet des gains de productivité massifs, mais la non-durabilité des systèmes de production représente une menace pour les économies fortement dépendante de leur secteur agricole comme celles de la CEDEAO. De plus, la dominance du marché par de grandes entreprises ou industries peut entraver la pérennité ou l’émergence de plus petites entreprises locales, cela dans la transformation agricole ou même dans la commercialisation (Losch, 2022). L’ancrage de l’ECOWAP dans le paradigme de la modernisation obéit aux trajectoires traditionnelles de transformation structurelle et suggère leur réplication dans la CEDEAO. Or ce choix devrait conduire à une forte baisse dans l’emploi agricole déjà existant et des difficultés pour permettre la création de nouveaux emplois dans le secteur. En effet le changement structurel en Afrique subsaharienne diffère des pays européens et asiatiques, dans la mesure où l’urbanisation se produit sans industrialisation et que la grande majorité de la population urbaine est engagée dans le secteur informel et celui des services. La majorité de la population africaine demeure rurale, principalement engagée dans l’agriculture et son volume restera supérieure à celui de la population urbaine.
La CEDEAO ambitionne d’insérer 25% des jeunes arrivant sur le marché du travail régional dans le secteur agricole à l’horizon 2030, ce qui correspond à environ vingt-huit millions de jeunes pour la période 2019-2030 (World population prospect, 2022). Cet ambitieux objectif suscite tout de même des doutes quant à son réalisme, notamment en raison des résultats mitigés de la modernisation sur l’emploi, obersés ailleurs dans le monde (en Europe ou en Asie avec la révolution verte mettent en évidence une érosion du nombre d’actifs et d’exploitations agricoles).
Par ailleurs, l’analyse du volet emploi de l’ECOWAP montre clairement que ce sont principalement les champs de l’entrepreneuriat des jeunes et de la formation professionnelle qui sont priorisés et qui mobilisent de la sorte le plus d’investissements (Coste et al, 2021). Le concept « d’agripreneur » est particulièrement vulgarisé dans l’ECOWAP et sa stratégie pour l’employabilité des jeunes et cela se répercute dans les politiques nationales des Etats membres de la CEDEAO. Si selon l’Union Africaine, l’entrepreneuriat apparaît comme une solution durable à la crise de l’emploi en Afrique, elle admet toutefois que cette approche ne peut être à même de régler tous les problèmes des jeunes (Banque Mondiale, 2022). Selon la Banque Mondiale, « Les politiques et investissements pour soutenir l’entrepreneuriat des jeunes en Afrique devraient apporter des solutions efficaces aux problèmes actuels du côté de l’offre et de la demande du marché du travail » (Banque Mondiale, 2022, p9). Or, ce type d’approches centrées sur la formation et l’entreprenariat est remis en question en raison de leur impact limité sur l’emploi des jeunes et leur réplication est peu probable à grande échelle, sauf s’il dépasse l’aspect individuel et prend en charge d’autres dimensions relatives au système productif. Dès lors, cette approche centrée sur l’entrepreneuriat comporte le risque de minimiser le rôle des pouvoirs publics dans la dynamisation et la régulation du marché de l’emploi et de l’activité économique, au profit du rôle joué par le secteur privé (Coste et al, 2021).
Enfin, l’on peut valablement se demander si la question de l’emploi des jeunes n’est pas finalement « une nouvelle thématique transversale, à intégrer de manière systématique dans les stratégies et programmes de développement au même titre que le genre ou le changement climatique » (Coste et al, 2021).
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(1) Définition de jeune tirée de la Charte Africaine de la Jeunesse de l’Union Africaine https://au.int/fr/developpement-de-la-jeunesse (https://au.int/fr/developpement-de-la-jeunesse)
(2) Stratégie Régionale d’appui à l’employabilité des jeunes dans le secteur agro-sylvo-pastoral et halieutique dans une perspective de lutte contre l’exode rural et contre l’émigration incontrôlée dans l’espace CEDEAO, CEDEAO, 2019
(3) Plus de 90% de la production agricole en Afrique de l’Ouest est le fait d’exploitations dont le capital et la main d’œuvre sont fournis par la famille, sur des structures de production dont la taille est réduite (CEDEAO, 2015).
(4) En Afrique de l’Ouest, l’évolution des politiques agricoles est caractérisée par un basculement des politiques strictement nationales vers des politiques régionales (RIBIER et BARIS, 2013). En effet, cette évolution peut se décliner en trois phases principales : une première marquée par une forte intervention publique dans le secteur agricole, à la suite des indépendances (1960-1980), une deuxième marquée quant à elle par la libéralisation du secteur, qui remet profondément en cause le rôle prééminent de l’Etat dans le secteur. Cette vague de libéralisation s’est matérialisée par les programmes d’ajustements structurels (PAS) et leur déclinaison sectorielle, les programmes d’ajustement structurel agricole (PASA) qui entrainent de profondes restrictions budgétaires dans le secteur agricole et un retrait progressif des Etats de ce secteur (1980-2000). Enfin, vient une troisième phase qui se distingue par les politiques d’intégration régionale, notamment à partir des années 2000 (RIBIER et BARIS, 2013).
(5) Nouveau Partenariat pour le Développement de l’Afrique https://au.int/fr/nepad-agence-de-developement-de-ua (https://au.int/fr/nepad-agence-de-developement-de-ua)
(6) Agenda 2063 de l’Union Africaine, https://au.int/ar/node/35740 (https://au.int/ar/node/35740)
(7) Nous divisons la mise en œuvre de l’ECOWAP en deux phases principales. Une première allant de 2005, année de son adoption, à 2015 qui marque l’implémentation de la première vision de l’ECOWAP avec les premiers objectifs stratégiques que sont la sécurité alimentaire et la procuration de revenus décents aux actifs du secteur. Quant à la seconde, elle part de 2016, année où s’est tenue le sommet des chefs d’Etats de la CEDEAO à Malabo pour faire le bilan des 10 premières années de l’ECOWAP et où la vision de la politique a été reformulé, voire complété. Cette seconde phase court jusqu’à 2025.
(8) Confère PNIA de Côte d’Ivoire & du Ghana
(9) La politique agricole commune soutient les agriculteurs et garantit la sécurité alimentaire de l’Europe. Lancée en 1962, la politique agricole commune (PAC) de l'UE est un partenariat entre le secteur agricole et la société, et entre l’Europe et ses agriculteurs. https://agriculture.ec.europa.eu/common-agricultural-policy/cap-overview/cap-glance_fr (https://agriculture.ec.europa.eu/common-agricultural-policy/cap-overview/cap-glance_fr)
(10) Programme régional d’investissement agricole
(11) Agence régionale pour l’agriculture et l’alimentation
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